Öffentliche
Stellungnahme
des Interdisziplinären Arbeitskreises
Innere Sicherheit (AKIS)
Marburg
/ Duisburg, den 14.01.2002
„Zehn-Punkte-Erklärung
des AKIS zur inneren Sicherheitspolitik“
Vor vier Monaten erschütterte
der Terroranschlag des 11. September die Welt. In den darauffolgenden
Monaten veränderten sich die Voraussetzungen und Bedingungen innerer
und äußerer Sicherheit grundlegend. In einem bis dato nicht
gekannten Tempo wurden die Sicherheitspolitiken insbesondere
westlicher Staaten verändert. Allein in der Bundesrepublik
Deutschland wurden im Zuge der Sicherheitspakete I und II rund 100
Gesetze novelliert, die allesamt Ausweitungen und Verschärfungen der
Befugnisse der Sicherheitsbehörden zum Inhalt haben. Im Verständnis
der staatlichen Sicherheitsbehörden sollen diese Maßnahmen dazu
beitragen, die Sicherheit und den Schutz der Bürger vor
vergleichbaren Terroranschlägen zu gewährleisten sowie Täter und
Unterstützer festnehmen zu können. Aus Sicht von Bürgerrechtsgruppen
werden dagegen Tendenzen hin zum Überwachungsstaat gesehen und ein
weitgehender Abbau von Freiheits- und Bürgerrechten befürchtet.
Der Interdisziplinäre
Arbeitskreis Innere Sicherheit (AKIS) ist ein 1996 gegründeter
bundesweiter Zusammenschluss von rund 160 Wissenschaftlern vorrangig
aus dem Hochschulbereich, die sich mit Forschung zur Inneren
Sicherheit und Polizeiforschung beschäftigen. Vertreten sind
insbesondere die Fachrichtungen Politikwissenschaft, Soziologie,
Rechtswissenschaft, Kriminologie und Historische Polizeiforschung.
Der Interdisziplinäre
Arbeitskreis Innere Sicherheit (AKIS) hat am 11. Januar 2002 auf einer
Sondersitzung in Duisburg eine 10-Punkte-Erklärung zu den
gesellschaftlichen und politischen Folgen des 11. September vorgelegt:
1. Aktuelle
Sicherheitspolitik überfordert Sicherheitsbehörden und Bürger
Die
Sicherheitspakete I und II, die zur Bekämpfung des Terrorismus
verabschiedet worden sind, müssen im Zusammenhang gesehen werden mit
der Entwicklung der Sicherheitspolitik seit den 80er Jahren. In immer
neuen Schüben werden kurzfristig für aktuell wahrgenommene
Bedrohungslagen (Organisierte Kriminalität, Rechtsextremismus,
Terrorismus) umfangreiche gesetzliche Ermächtigungsgrundlagen
geschaffen. Die jeweiligen Bedrohungslagen werden hierbei weder
ausreichend hinsichtlich ihrer Ursachen analysiert, noch bleibt genügend
Zeit, entsprechend angemessene kriminalpolitische,
kriminalstrategische sowie flankierend gesellschaftspolitische Maßnahmen
zu entwickeln. Sobald neue Probleme auftauchen, beginnt der Kreislauf
erneut. Die zuvor begründeten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen,
in der Regel kaum vollständig entwickelt, werden dadurch aber nicht
beendet, sondern bestehen weiter fort. In der Folge entsteht ein Wust
an Rechtsnormen. Dies überfordert einerseits die Sicherheitsbehörden
selbst, weil das dort tätige Personal angesichts der nicht mehr
eindeutigen Zielvorgaben und vor dem Hintergrund knapper Ressourcen an
Zeit, Geld und Personal keinen klar eingegrenzten Handlungsrahmen mehr
vorfindet. Andererseits führt es bei vielen Bürgern zu einem
wachsenden Gefühl eines aufziehenden Überwachungsstaates, weil die
Sicherheitsgesetzgebung und die Aufgabenstruktur der Sicherheitsbehörden
nicht mehr transparent sind. Letztlich wird damit das Vertrauen in die
Funktionsfähigkeit staatlicher Institutionen insgesamt untergraben.
Denn wenn jede neue Problemlage so grundlegende Gesetzesänderungen
erforderlich macht, wird damit seitens des Staates auch ausgedrückt,
dass die zuvor geltenden Rechtsgrundlagen offensichtlich nicht
geeignet waren, neue Gefahren abzuwehren.
2. Evaluierung von
Sicherheitsgesetzen erforderlich
Aus der
Erfordernis sowohl von Effizienz und Effektivität der Sicherheitsbehörden
als auch der demokratischen Transparenz der Staatstätigkeit und der
Gewähr von Freiheits- und Bürgerrechten entsteht die Notwendigkeit,
insbesondere im Sicherheitsbereich zu einer regelmäßigen Evaluierung
von Gesetzesmaßnahmen überzugehen. Die Evaluierung sollte zwingend
nach einem Zeitraum von rund fünf Jahren einsetzen und Informationen
darüber liefern, in welchem Umfang eine Gesetzesmaßnahme zu
sichtbaren Wirkungen im Sinne der angestrebten Ziele geführt hat.
Bleiben diese Wirkungen aus, ist über den weiteren Fortbestand der
Gesetzesmaßnahme erneut zu beschließen.
3. Zeitliche
Befristung von Sondermaßnahmen notwendig
Bei gesetzlich
begründeten Sondermaßnahmen, wie beispielsweise aktuell zur
Terrorismusbekämpfung, ist zudem prinzipiell eine zeitliche
Befristung vorzunehmen. Werden sie nicht ausdrücklich vom Gesetzgeber
verlängert, treten sie nach Ablauf der Zeit außer Kraft. Evaluierung
und zeitliche Befristung bilden ein wirkungsvolles Instrument, um den
Prozess einer beständigen, schließlich nicht mehr transparenten
Aufschichtung von immer neuen Rechtsgrundlagen zu unterbrechen.
4. Angemessenheit
der sicherheitspolitischen Instrumente zweifelhaft
Die aktuelle
Terrorismusdebatte zeigt, dass insbesondere aus dem kurzfristigen
Handlungszwang, dem die Politik sich ausgesetzt sieht, sehr schnell zu
solchen Instrumenten gegriffen wird, zu denen Erfahrungswerte
vorliegen. So sind viele der Instrumente, die jetzt gegen den
internationalen und islamistischen Terrorismus eingesetzt werden, der
RAF-Terroristenverfolgung aus den 70er Jahren entlehnt. Diese
Erfahrungen lassen sich aber nicht übertragen. Tätermotive, Täterprofile,
Täterdenkweisen und Tatstrukturen unterscheiden sich grundlegend
voneinander. Die auf Abschreckung angelegten Instrumente der 70er
Jahre (der Täter muss befürchten, Leben und Freiheit zu verlieren)
versagen bei Tätern, die ihr Leben als Waffe einsetzen. Damit besteht
die Gefahr fehlender Wirksamkeit der eingesetzten Maßnahmen. Es droht
zudem die hilflose und undifferenzierte Ausweitung des
Extremismusbegriffes und der potentiellen Verdachtsannahme gegen ganze
Bevölkerungsgruppen insbesondere arabisch-islamischer Herkunft.
5. Dialog zur
Migrationspolitik aufnehmen
Die aktuelle
Sicherheitspolitik ist nicht zu trennen von den Thematiken Migration,
Zuwanderung und Integration. Die Bundesrepublik muss sich die Frage
stellen, warum es nicht nur weitgehend fehlgeschlagen ist, die de
facto zugewanderten Bevölkerungsgruppen einzugliedern, sondern dass
es gerade bei der zweiten und dritten Generation der hier lebenden
Zuwanderer Anzeichen dafür gibt, dass selbst die geringen
Integrationserfolge sogar wieder rückläufig sind. Die rein
formalrechtliche Verleihung von Staatsbürgerrechten wird das Problem
nicht lösen. Es muss ein Dialog begonnen werden mit den Verbänden
und Vertretern von Bevölkerungsgruppen ausländischer Herkunft. Nur
im Dialog läßt sich erreichen, dass Maßnahmen gegen nicht zu
bestreitende Entwicklungen (fundamentalistische Lehren in einem Teil
der Koranschulen, Ausnutzung des nunmehr gestrichenen
Religionsprivilegs für extremistische Zielsetzungen) von den
betroffenen Bevölkerungsgruppen nicht als Bestätigung für Mißtrauen,
Ausgrenzung und Ablehnung insgesamt wahrgenommen werden.
6. Verzahnung von
äußerer und innerer Sicherheit schwächt demokratische Kontrolle
Der
Terroranschlag des 11. September und deren Folgen haben gezeigt, dass
die Belange von äußerer und innerer Sicherheit erheblich miteinander
verzahnt sind. Der 11. September ist aber auch hier nicht Ursache,
sondern hat eine Entwicklung bewußt werden lassen, die sich bereits
seit Jahren abzeichnet. Innere Sicherheit ist längst nicht mehr
souveräne nationale innere Sicherheit. Je stärker die Staaten im
Zuge von Globalisierung, Internationalisierung und Europäisierung
miteinander vernetzt werden, desto weniger sind Auswirkungen von
Krisen und Konflikten national begrenzbar, desto mehr wird die eigene
Sicherheitspolitik von Entscheidungen und Ereignissen in anderen
Staaten und Regionen der Welt beeinflusst. Im Zuge dieser Veränderungen
hat sich seitens der Sicherheitsbehörden ein Geflecht von
internationalen Kooperationen entwickelt. Die Frage der Effizienz und
Effektivität solcher Kooperationen bildet aber nur eine Seite des
Problems, ebenso gravierend ist die Konsequenz, dass die auf nationale
Zusammenhänge angelegten Kontrollinstrumente (parlamentarische,
richterliche und öffentliche Kontrolle) mit dieser Entwicklung nicht
Schritt halten und damit demokratische Standards aufweichen. Dies
betrifft nicht nur den Sicherheitsbereich, sondern alle
Politikbereiche. Der Sicherheitsbereich mit seinen weitgehenden
Eingriffsbefugnissen in die Rechte des einzelnen und der Gemeinschaft
lässt diese Defizite aber besonders spürbar werden.
7. Europäische
Innere Sicherheit in Verfassungsprozeß einbeziehen
Herausgehoben ist hier
besonders die Entwicklung des europäischen Sicherheitsverbundes in
der EU. In der öffentlichen Diskussion wird allenfalls Europol
wahrgenommen, in der Regel mit der vereinfachten Einschätzung, es
handele sich um eine wenig wirkungsvolle Einrichtung. Weder trifft
dies für die 1999 förmlich erst begründete Europolbehörde zu, noch
erschöpft sich damit der europäische Sicherheitsverbund.
Umfangreiche Einrichtungen und formelle und informelle Netzwerke zählen
dazu: Das Geflecht der Kooperationsgremien des Dritten Pfeilers der EU
(vergleichbar zur Gremienstruktur der bundesdeutschen
Innenministerkonferenz), welche die europäische Sicherheitspolitik in
starkem Maße prägen; davon getrennt das Schengener Sicherheitssystem
einschließlich des Schengener (Fahndungs- und) Informationssystems
SIS; darüber hinaus die Zusammenarbeit der Zollbehörden; ebenso die
Kooperation der Nachrichtendienste. Sie alle bilden einen
umfangreichen Sicherheitsverbund. Am Beispiel der Bundesrepublik
gemessen nimmt die europäische Ebene im deutschen Sicherheitsverbund
bereits einen vergleichbaren Stellenwert ein wie die
Sicherheitseinrichtungen der Länder oder die des Bundes. De facto
liegt ein Drei-Ebenen-System vor. Das europäische Sicherheitssystem
ist aber weder den demokratischen Kontrolleinrichtungen der
Mitgliedsstaaten, noch den Kontrollmöglichkeiten des Europäischen
Parlaments unterworfen. In der Konsequenz ist es dringend
erforderlich, diesen Fragen einen zentralen Stellenwert im Zuge der im
März 2002 beginnenden Beratungen des EU-Verfassungskonvents einzuräumen,
der damit beauftragt ist, eine europäische Vertragsverfassung für
die EU auszuarbeiten. Parallel zur Vertragsverfassung müssen die
EU-Verträge vereinfacht und die jetzigen zwischenstaatlichen Formen
der Zusammenarbeit in der Innen- und Rechtspolitik in das
Gemeinschaftsrecht einbezogen werden, um so zumindest einen
Mindeststandard demokratischer Kontrollmöglichkeiten zu erhalten.
8. Ausbau von
Europol setzt europäisches Rechtssystem voraus
Der weitere
Ausbau von Europol muss an diese Voraussetzungen rechtsstaatlicher
Standards gebunden werden. Politische Initiativen, die die
Weiterentwicklung von Europol ganz in die Zuständigkeit der europäischen
Innenminister legen wollen, also auch ohne den (weil
zwischenstaatlich: umständlichen) Weg der Novellierung der
Europol-Konvention mit anschließender Ratifizierung in den
Parlamenten der Mitgliedsstaaten, würde die rechtsstaatliche
Problematik durch eine einseitige Ausrichtung auf verwaltungsförmige
Effektivität verschärfen. Effektivität kann in einer
rechtsstaatlichen Demokratie nicht in einem Gegensatz zu Beteiligung,
Kontrolle und Transparenz definiert werden. Der Ausbau einer unabhängigen
europäischen Staatsanwaltschaft sowie die richterliche Kontrolle für
die Zuständigkeitsbereiche der europäischen Strafverfolgungsbehörden
müssen Bestandteil der revidierten Europaverträge werden ebenso wie
dies für die parlamentarische Kontrollfunktion zu gelten hat.
9. Effektive
Sicherheitspolitik muss Schutz von Freiheitsrechten beinhalten
„Datenschutz ist Täterschutz“.
– Immer mehr gewinnt in der politischen Auseinandersetzung diese
nicht belegte Aussage an Bedeutung, vor allem immer dann, wenn Gründe
für die fehlende Wirksamkeit kurzfristig angelegter
kriminalpolitischer Instrumente gesucht werden. Die Existenz wirksamen
Datenschutzes kennzeichnet aber gerade den Rechtsstaat im Gegensatz
zum totalitären Überwachungsstaat, der versucht, möglichst alles über
seine Untertanen zu erfahren. Im Rechtsstaat bedarf jeder staatliche
Eingriff in die Privatsphäre der Bürger einer überzeugenden
Rechtfertigung sowie einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage.
Datenschutz steht in diesem Sinne synonym für den Grundsatz, dass der
Staat von der Unschuldsvermutung gegenüber seinen Bürgern auszugehen
hat. Der Staat steht nicht über der Gesellschaft, er erfüllt
Aufgaben für die Gesellschaft und für die Bürger dieser
Gesellschaft. Mit der Abkehr vom Datenschutz gewinnt damit nicht nur
ein längst überwunden geglaubtes Staatsverständnis des starken, von
der Gesellschaft unabhängigen Staates wieder an Bedeutung, sondern
zugleich werden auch andere rechtsstaatliche Prinzipien ausgehöhlt.
Es findet stillschweigend eine Umkehr der Beweislast statt, wonach der
Beschuldigte mehr und mehr seine Unschuld beweisen, anstatt das ihm
Schuld nachgewiesen werden muss. Es wird immer deutlicher vorbeugend
gegen potentiell Verdächtige vorgegangen (Aufenthaltsverbote,
Schleierfahndung etc.), anstatt ausgehend vom Störerprinzip konkret
gegen die Verdächtigen einer Straftat oder die Verantwortlichen einer
Gefahr zu ermitteln bzw. einzuschreiten. Es erfolgt zunehmend die
Aufweichung des Rechts auf die informationelle Selbstbestimmung,
wonach Daten vor dem Zugriff anderer, auch des Staates, sofern nicht
der Verdacht einer konkreten Straftat vorliegt, zu schützen sind.
Sicherheit ist ein legitimes Gut eines jeden einzelnen. Auch die
Sicherheitsinteressen des Staates haben legitime Geltung. Sicherheit
in der Demokratie bedeutet aber auch, die Sicherheit des einzelnen vor
ungerechtfertigten Ansprüchen anderer und des Staates zu schützen.
Auch angesichts, oder gerade angesichts fundamentalistischen
Terrorismus, darf die Verteidigung der Freiheiten demokratischer
Gesellschaften nicht zu einem Abbau bürgerlicher Freiheiten führen.
10. Definition von
Sicherheit ist gesellschaftliche Aufgabe, nicht exklusive des Staates
Langfristige
Entwicklungen, wie die aufgezeigten, und aktuelle Bedrohungen, wie der
derzeitige Terrorismus, haben die Voraussetzungen und Grundlagen der
Sicherheitspolitik verändert. Erforderlich sind keine isolierten
Problemanalysen, sondern interdisziplinär vernetzte Analysen über
die Voraussetzungen, Möglichkeiten und Konsequenzen von Sicherheit in
der demokratischen Gesellschaft. Eine interdisziplinäre
Sicherheitsforschung muss vor allem die durch Fachdisziplinen
getrennten Wissensbestände der Sozial-, Kriminal-, Polizei- und
Rechtswissenschaften zusammenführen. Die bislang stark verschulten
Ausbildungsgänge insbesondere der Fachhochschulen für Polizei und
anderer Sicherheitsbehörden sind hier inhaltlich zu öffnen, ebenso
wie an den Universitäten interdisziplinäre Ergänzungs- und
Weiterbildungsstudiengänge zum Bereich „Sicherheits- und
Konfliktforschung“ einzurichten sind. Fragen der
Sicherheitsbewertung und der gesellschaftlichen Konfliktregelung sind
in Zukunft nicht mehr begrenzbar auf die Zuständigkeit weniger
staatlicher Exekutivbehörden wie Polizei oder der Justiz. Je stärker
der Sicherheitsbegriff sich einerseits international ausweitet,
andererseits durch Tendenzen von Privatisierung und bürgerschaftlicher
Einbindung ausgedehnt wird, desto mehr bedarf es hierzu fundierter
Wissensgrundlagen in Lehre und Forschung der unterschiedlichsten
Ausbildungsbereiche, um das notwendige Wissen nicht nur instrumentell,
sondern gesellschaftlich verantwortlich anwendbar werden zu lassen.
Kontakt zum AKIS:
Prof. Dr. Hans-Jürgen
Lange
Sprecher des AKIS
Philipps-Universität
Marburg
Institut für Politikwissenschaft
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Internet:
www.ak-innere-sicherheit.de oder www.akis.info
